摘要：我国生态环境规划编制实施工作伴随着国家生态环境保护事业起步而开展，规划实现了由重点到全面、由区域到全国、由要素到领域、由领域到系统、由环境污染治理到生态文明和美丽中国建设的发展轨迹，经历了“起步探索—全面推进—加速发展—转型跨越—开创新篇”等五个阶段。

　　1.1 起步探索阶段(1976-1985年)：规划重点围绕工业三废治理、重点城市环境保护、水域污染治理等污染治理，在国家层面颁布了第一个环境保护规划，规划技术方法与管理实施工作处于摸索过程中

　　新中国成立以来，尽快建立独立的工业体系和国民经济体系是国家主要任务，“大炼钢铁”导致工业“三废”放任自流，污染逐步蔓延，乡镇企业不断发展壮大进一步加重环境污染，环境污染问题逐步显露出来。富春江、大连湾、官厅水库等污染事件，以及北京、沈阳、淄博等城市大气污染严重的态势，给我国生态环境状况敲响了警钟。1973年8月，国务院召开第一次全国环境保护会议，提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环境保护工作方针，明确了环境保护工作怎么开展，要抓哪些内容，确立了环境规划在环境保护工作中的统领地位，逐步揭开了我国环境保护规划工作的序幕[6-7]。

　　这一阶段，环境规划工作重点围绕工业三废治理、重点城市环境保护、水域污染治理等内容开展了一系列工作。1975年，国务院环境保护领导小组编制了环境领域第一个国家计划《关于制定环境保护十年规划和“五五”(1976-1980年)计划》，计划提出了“5年内控制、10年内基本解决环境污染问题”的总体目标。1976年，原国家计委和国务院环境保护领导小组联合下发了《关于编制环境保护长远规划的通知》，提出把环境保护纳入国民经济的长远规划和年度计划。在国民经济发展“五五”计划中提出了有关企业“三废”治理、重点城市环境保护、水环境质量改善等环保内容[8]。“六五”时期，未形成环境保护五年规划文本，环境保护以独立篇章形式作为第十项基本任务首次纳入国民经济和社会发展第六个五年计划。经过“六五”计划实施，我国工业污染治理成绩显著，城市环境恶化的趋势有所控制，自然环境保护有了一定的进展。这一阶段，由于环境保护规划刚刚起步，对环境规划的内涵边界、技术方法、管理实施等都没有充分的认识，环境保护规划的编制仍处于“想做而不知如何去做”的起步阶段。少数地区开始探索编制地方环境保护规划，但环境保护规划工作依然还很薄弱，还没有融入到经济社会发展中统筹考虑[9-11]。

　　1.2 全面推进阶段(1986-1995年)：国家五年环境保护规划开始作为独立规划文件颁布实施，环境保护指标开始纳入国民经济社会发展综合决策，规划技术规范和管理实施体系逐步完善

　　自“七五”开始，国家环境保护计划编制工作全面展开。1986年，国务院原环境保护委员会正式下达了要求地方、各部门编制“七五”环境保护计划的通知。国务院原环境保护委员会组织拟定了“七五”时期《国家环境保护计划》，这一计划在1987年4月经国务院原环境保护委员会第九次会议审议并原则通过，成为国民经济与发展计划的重要组成部分，环保计划在经济社会发展中的作用开始显现。“七五”计划更加突出城市环境综合整治和工业污染防治工作，提出基本任务是基本控制工业污染的发展，减缓生态环境恶化的趋势，部分水域和区域环境质量有所好转，部分重点城市和旅游区的环境有所改善，要求各级人民政府、各部委以至各企事业单位根据计划制定实施计划和细则。20世纪90年代初期，我国工业化进程进入第一轮重化工时代，工业污染和生态破坏呈现加剧趋势。在原国家计委指导下，原国家环境保护局组织编制了《环境保护十年规划和“八五”(1991-1995年)计划纲要》。“八五”环保计划仍以企业治理“三废”为主，更加注重工业污染防治及城市环境综合整治，提出污染防治从浓度控制转为总量控制，从末端治理转为全过程污染防治。1992年，我国《环境与发展十大对策》提出，“要求各级人民政府和有关部门在制定和实施发展战略时，要编制环境保护规划，切实将环境保护目标和措施纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，并将有关的污染防治费用纳入各级政府预算，确保规划有效实施”。环境保护指标首次纳入了国民经济和社会发展规划中，明确了编制环境保护规划的硬性要求。

　　这一阶段，初步形成了一个以促进经济与环境持续、协调发展为目的的宏观环境保护目标规划和以污染物排放、治理分配到源为特征的环境质量规划相结合的国家环境规划总体思路[5]。规划编制技术体系更加完善，建立了全国统一的规划技术大纲，明确了计划编制的主导思想、指标体系、主要内容和主要方法。规划实施管理体系逐步完善，规划主要指标分解到省(自治区、直辖市)和计划单列市，确保规划实施落地。

　　1.3 加速发展阶段(1996-2005年)：国家五年环境保护规划开始经国务院批准实施。流域水污染防治规划快速发展，国家环境保护模范城市、生态示范创建类规划开始启动，区域类规划编制取得较大创新，开创了地方环保规划通过人大立法的先河

　　1996年9月，国务院批复《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，成为首个经国务院批准实施的国家环境保护五年计划。“九五”计划进一步强调了经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展的战略方针，并在国民经济和社会发展规划中单列可持续发展环保目标。同时，全国实行污染防治与生态保护并重方针，制定了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》两大文件，实现了环境保护规划的新的突破。2001年12月，《国家环境保护“十五”计划》获国务院批复。计划坚持环境保护基本国策走可持续发展道路，以改善环境质量为目标，以流域、区域环境区划为基础，突出分类指导，要求继续重点抓好“三河(淮河、辽河、海河)、三湖(太湖、滇池、巢湖)、两控区(二氧化硫控制区和酸雨控制区)”等“九五”期间确定的环境保护重点区域的污染防治工作。

　　这一阶段，国家环境保护规划体系进一步发展。一方面，国家对环境保护重视程度和认识程度更加深刻，先后制定了“三河三湖”流域水污染防治“九五”计划，陆续出台了《全国生态示范区建设规划纲要(1996—2050)》《全国生态环境建设规划》等，进一步落实主要污染物排放总量控制要求[5]，进一步提出各级人民政府和有关部门在制定和实施发展战略时，要编制环境保护计划。另一方面，在加强企业污染防治的同时，大规模开展农村面源污染防治和重点城市、流域、区域环境治理，国家通过开展环保模范城市等一系列生态环保示范创建工作，制定了模范城市规划编制纲要，拓展了规划体系的内涵和边界。规划编制和实施更加注重目标指标和任务的科学性和可达性，强调实施污染物排放总量控制，重视环境容量与污染物排放总量之间的关系，充分考虑环境问题的复杂性、环境质量的变化趋势以及经济社会发展水平。此外，在2000年，国家启动了生态省、市、县建设，各地以生态文明建设示范市/县为依托，不断加大投入、健全体制机制、加强探索创新，有效带动区域生态环境质量显著改善，有力促进各地绿色高质量发展，全面推动生态文明建设改革任务落地见效。同时，地方开展大量的环境规划探索实践，重点区域环境保护规划取得了重大进展。其中，广东省人大常委会批准实施了《珠江三角洲区域环境保护规划》和《广东省环境保护综合规划》[12]，对规划思路、技术方法、任务举措、实施机制等方面进行创新，首次提出生态环境空间管控要求，规划由省人大审议通过后印发实施，有效保障环境规划执行力。

　　1.4 转型跨越阶段(2006-2015年)：国家五年环境保护规划开始以国务院印发形式实施，规划实施评估与考核工作得到重视。积极探索生态环境空间型规划，实现环境保护从末端治理向源头管控重大转变

　　这一阶段，我国经济高速增长，重化工业加快发展，给生态环境带来了前所未有的压力，党和国家审时度势，首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期发展的战略任务。“十一五”国家五年环保计划更名为环境保护规划，并第一次以国务院印发形式颁布。规划将污染防治作为环保工作的重中之重，从传统的GDP增长和总量平衡规划，转向更加注重区域协调发展和空间布局、发展质量的规划。规划更加强调环境要素导向，对水、大气、固体废物等环境要素开展分类实施管理。规划提出了环境约束性指标，有力推动了环境规划目标的执行和完成，从而加强了对政府的刚性约束作用，更加强调规划的实施评估和考核[13]，并首次开展了国家五年环境保护规划的中期评估，且经国务院常务会议审议。国家环境保护“十二五”规划进一步突出科学发展，强调污染物排放总量控制与环境质量改善并重，以加快转变经济发展方式为主线，设置“削减排放总量—改善环境质量—防范环境风险—环境公共服务”四大战略任务统御全局，主要污染物排放总量控制指标在“十一五”两项指标的基础上，拓展为化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等四项污染物排放总量控制指标。

　　这一阶段，环境保护规划逐步引入循环经济、绿色经济、低碳经济等理论，大量综合考虑各种要素之间相互影响的环境规划方法在环境保护规划中不断得到应用，如能源—环境经济系统、水资源—环境经济系统，同时大量集成地理信息系统(GIS)与不同情景方案的环境保护规划不断涌现，为环境保护规划提供了综合展示平台。更重要的是，全国逐步开展了 40多个城市环境总体规划编制试点，为环境规划参与“多规合一”提供了大量实践探索和经验[14]。通过城市环境总体规划编制试点开展，突破了环境空间规划成套技术瓶颈，将环境强制性要求实质性落地，从源头解决了城市格局性环境问题，真正实现了从污染防治型规划向环境保护规划的重大转变，为后续“三线一单”制度的建立奠定了扎实基础。同时，原环境保护部为配合国家主体功能区划的实施，组织开展编制全国环境功能区划，选择了河北省、吉林省、黑龙江省、浙江省等13个省份开展试点[15]。此外，部分地区还开展了美丽中国建设战略性规划的探索研究[16]。在这个阶段内，生态环境空间管控技术，尤其是地理空间信息技术在生态环境空间管控应用中发展较快，为生态环境参与“多规合一”提供了技术支撑。多源排放控制与区域空气质量改善的响应技术、区域大气的健康—生态—气候联合效应评估技术等技术也得到进一步发展。

　　1.5 开创新篇阶段(2016至今)：在美丽中国建设目标指引下，统筹生态与环境两个方面，更加突出绿色低碳发展，形成了五年生态环境保护综合规划为统领，专项规划为支撑，突出重点战略区域、重点领域的生态环境规划体系

　　2012年，党的十八大报告提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。 2017年，党的十九大将“美丽”写入社会主义现代化强国目标。2018年，全国第八次生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想，这是在我国生态环境保护历史上具有重要里程碑意义的重大理论成果，为生态环境保护规划编制提供了思想指引和实践指南。2020年，党的十九届五中全会进一步丰富了美丽中国建设内涵，提出到2035年基本实现美丽中国的建设目标。同时，秉持人类命运共同体理念，共建清洁美丽世界，在国际层面上宣布2030碳达峰和2060碳中和愿景目标，对规划编制工作提出了新的要求。2021年，习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调，要统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，促进生态环境持续改善，努力建设人与自然和谐共生的现代化。

　　这一阶段，进一步统筹生态与环境两个方面，将“十三五”规划名称由“环境保护规划”改为“生态环境保护规划”。与以往五年规划不同，“十三五”规划是习近平总书记提出新发展理念后制定的第一个五年规划，规划将绿色发展和改革作为重要任务进行部署，强调绿色发展与生态环境保护联动，坚持从发展的源头解决生态环境问题。即将出台的国家“十四五”生态环境保护规划则锚定2035年美丽中国建设目标，落实二氧化碳排放达峰目标、碳中和愿景，以推动减污降碳协同增效为总要求，从推进绿色发展、积极应对气候变化、持续改善环境质量、加强生态保护监管、防范环境风险、推进治理体系和治理能力现代化等六个方面谋划重点目标和任务，为建设人与自然和谐共生的现代化、建设美丽中国开好局起好步。

　　这一阶段，国家生态环境规划体系优化精简，主要包括1项五年生态环境保护综合规划、11项生态环境要素领域专项规划、三大污染防治行动计划和三大重点区域专项规划(京津冀协同发展生态环境保护规划、长江经济带生态环境保护规划、“一带一路”生态环境保护规划)。为落实《大运河文化保护传承利用规划纲要》，推进大运河生态环境保护修复，生态环境部等部门于2020年8月还联合印发了《大运河生态环境保护修复专项规划》。目前，围绕国家重大战略区域，有关部门正在组织实施长三角区域生态环境保护规划，研究编制粤港澳大湾区、黄河流域等生态环境规划。此外，为积极弘扬落实“绿水青山就是金山银山”理念(以下简称“两山”理念)，各地主动探索“两山”理念规划编制实践。如2018年，浙江省衢州市编制完成了全国首个“两山”实践规划，建立了全国首个地市级“两山”示范市建设规划框架，为地方践行“两山”理念提供了重要借鉴[17]。在规划技术上，互联网技术、大数据技术等在生态环境规划管理和综合决策中发挥越来越重要的作用。