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国家生态环境保护规划发展展望

国家生态环境保护规划发展展望

  • 分类:行业新闻
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  • 发布时间:2021-11-26 10:02
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国家生态环境保护规划发展展望

  摘要:党的十九届五中全会提出了建设美丽中国的远景目标,明确了建设人与自然和谐共生的现代化,为新时代生态环境规划编制指明了方向。碳达峰碳中和远景目标的提出,赋予了生态环境规划新的历史使命[21-22]。新形势下,生态环境规划面临着挑战和机遇,应逐步完善生态环境规划制度和规划体系,强化生态环境空间管控作用,加强规划实施与监管,健全规划技术标准体系,提高规划编制实施管理现代化能力水平。

  1、面向美丽中国建设目标,健全生态环境规划体系

  作为统一的自然生态环境系统,生态环境保护的系统性决定了生态环境保护工作需要立足全局加以考量,要在经济社会发展的全方位、全地域、全过程中,统筹兼顾、整体施策、多措并举地开展。这就决定了在国家规划体系中,生态环境保护规划不是一般的专项规划,需要在认识、尊重、顺应生态环境保护发展规律的基础上,进一步强化生态环境保护规划的地位,要瞄准2035年广泛形成绿色生产生活方式、碳排放达峰后稳中有降、生态环境根本好转、美丽中国建设目标基本实现的要求,充分发挥生态环境保护的倒逼、引导、优化和促进作用,在环境效益、经济效益、社会效益等多重目标中寻求动态平衡,以生态环境高水平保护推动经济高质量发展。另外,生态环境保护规划在生态环境保护工作中起着战略引领和刚性控制的重要作用,要充分发挥规划在生态环境保护领域的先行牵引作用,重点是以五年生态环境综合规划为统领,在现有“横向+纵向”二维生态环境规划体系结构基础上,建立健全一套“横向+纵向+时间”层次清晰、功能互补的生态环境规划体系。在横向上,统筹好污染治理、生态保护、应对气候变化等不同领域,覆盖陆地和海洋的空间范围、覆盖山水林田湖草沙冰等各类生态系统,覆盖城市治理与乡村建设等二元结构,覆盖水、大气、土等所有生态环境介质,覆盖从源头防控、过程监管、末段治理、后果严惩的环境管理工作等。在纵向上,进一步健全国家—省—市—县等不同层级之间的生态环境规划体系,不同层级之间生态环境规划要体现差异性,避免规划“上下一般粗”,国家生态环境保护规划重点是制定总体战略、明确重点领域和重点区域生态环境保护重要目标、重大任务、重大工程以及重大改革举措。省级生态环境保护规划的重点是落实国家相关要求,明确省(区、市)内生态环境保护重点地区和重点问题目标、任务、工程。市县层面则重点抓好落实,明确规划目标任务落地的针对措施。在时间上,要统筹好长期战略、中期规划、短期行动等不同时间跨度的生态环境保护规划[23]。长期战略一般以10~15年为主,重点是提出中长期内生态环境保护工作的指引方向,描绘美好远景。中期规划一般以5年为主,是每个五年时期内生态环境保护工作的阶段性目标任务内容。短期行动一般以3年为主,一般是近期生态环境工作的具体工作要求。

  1.2 强化生态环境规划空间表达,有序衔接国土空间规划

  生态环境空间是国土空间的重要组成,是社会经济发展的本底基础。统筹好生态环境保护要求,是开展国土空间规划工作的前提条件,而生态环境保护规划是细化国土空间规划中生态环境保护要求的重要手段,二者需要通过在空间平台上统筹衔接,才能确保生态环境要求在国土空间上的落地实施。但是,长期以来,生态环境保护规划主要以目标指标管控为主,其空间地理信息基础薄弱,环境数据信息精度粗放,环境空间信息碎片化严重。相对于国土空间规划,生态环境保护规划空间表达能力明显薄弱,无法实现和国土空间规划的有序衔接。尽管近年来,通过开展环境功能区划、城市环境总体规划、“三线一单”划定等工作,逐步建立形成了生态环境分区管控体系[23],但是还需要进一步考虑到生态、水、大气、土壤、海洋等各生态环境要素在功能、结构、承载、质量等方面的空间差异性,建立完善生态环境规划空间属性,夯实规划编制空间基础,强化规划的空间表达能力,从规划注重“目标指标管控”向“目标指标+空间准入”和“管控+指引”并重。在制定国土空间规划之前,将生态环境保护指标和空间管控要求落实到相应空间单元,为资源环境承载能力和国土空间开放适应性评价提供前置条件;在国土空间规划编制过程中,将生态环境保护要求指引和国土空间开发内容保持统筹衔接,在国土空间规划实施监督过程中,将生态环境保护要求落实完成情况作为实施监督的重要内容。在国土空间规划编制实施管理等全链条中,将生态环境保护的要求,科学、系统、完整地体现在国土开发与保护的各项建设活动中,发挥生态环境规划在国土空间开发与利用中的底线管控与前置引导作用[24]。

  1.3 建立全过程规划实施管理体系,保障规划实施效力

  规划实施是规划编制的根本目的,要按照规划的指引,组织各方力量,推进落实各项规划任务,顺利实现规划目标,发挥规划的导向作用。尽管规划实施机制不断完善,但是在实际情况中,存在规划编制轰轰烈烈、规划实施悄无声息的现象。这里面既有形势变化快等客观原因,也有规划编制自身不足、研究不透、实施管理不到位等原因[25]。为了增强规划的实施效力,一是要深化生态环境保护规划研究,加强对生态环境保护发展规律的研究和分析,精心组织规划前期课题研究,加强对重点问题的分析,在扎实研究的基础上,提出切实可行的规划目标,制定有力有效的任务措施、政策举措和工程支撑。二是要加强规划实施管理制度,完善生态环境规划相关法规政策,以行政法规或部门规章形式对生态环境规划编制审批、实施监督等管理内容进行说明要求,明确规划实施的主导部门及协作部门,确定各部门工作职责,明确综合规划和要素领域专项规划间统筹与支撑的关系,确保规划之间统筹融合。完善促进生态环境规划实施的配套政策。三是加强规划实施评估考核,进一步健全“年度监测分析—中期评估—总结评估”的规划评估体系,将评估结果——尤其是约束性指标的完成情况作为纳入地方和相关部门综合评价和绩效考核,并根据评估结果,按照相关要求及时调整执行偏差,确保规划目标顺利完成。四是建立规划实施的监督检查制度,规划经程序批准实施之后,要及时向社会公开,接受社会监督。完善规划实施的社会公开和监督机制,形成全社会共同遵守和实施规划的良好氛围。研究探索建立规划实施管理信息平台,实现对规划编制、审批、修改和实施监督的全周期管理。

  1.4 加强减污降碳协同增效等规划技术创新,推进规划编制实施能力现代化

  2020年9月以来,习近平总书记先后在第七十五届联合国大会一般性辩论会、气候雄心峰会等会议上,向世界作出了“二氧化碳排放力争在2030年前达峰、努力争取2060年前实现碳中和”的重大宣示。党的十九届五中全会、中央经济工作会议、“十四五”规划纲要和中共中央政治局第二十九次集体学习时,进一步对碳达峰、碳中和工作作出安排部署,对协同推进减污降碳提出了明确要求。在“双碳”目标的背景下,我国进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期,生态环境保护规划理论、技术方法等都要随之发展转变,推动减污降碳协同增效是未来规划建设发展的重要方向。要加强规划设计中减污降碳领域技术方法体系研究,强化规划设计减污降碳理论前沿、标准规范、关键技术等研究,如做好碳排放清单统计基础性工作,研究制定减污降碳协同的技术清单等等。此外,建议建立完善生态环境规划技术标准体系,如在基础标准方面,建立生态环境规划术语、制图规范、数据标准,制定编制技术指南等;在通用标准方面,建立规划编制审批、规划实施监督等方面的标准;在专用标准方面,逐步完善生态环境各要素所需技术方法的标准,如环境模拟与预测技术方法、目标指标确定技术方法、规划方案优选技术方法等。此外,还需要加强社会经济环境等系统的综合影响分析,强化环境经济耦合、定量评估技术等研究,强化大数据、云计算、可视化等现代信息技术运用。另外,需要加强规划研究机构建设,丰富高校规划理论教学,加强多学科交叉结合[26],推进产学研一体化,充实规划编制实施与管理人才队伍。

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