摘要：从生态环境保护规划发展历程可以看出，生态环境规划推动了我国环境保护基本国策的实施和不同时期环保工作的系统施策，为实现社会经济和生态环境协调发展提供了有效途径。其规划理念不断更新、规划层级不断提升、规划体系不断探索、规划技术方法不断完善，已经形成了一套具有中国特色生态环境规划体系。但目前也存在一些问题，制约了生态环境规划功能的进一步发挥。

　　1、生态环境保护规划发展整体特征

　　1.2 规划理念不断与时俱进，积极支撑社会经济建设发展

　　新中国成立70年来，我国社会经济发展从“一五”至“五五”时期的“优先发展重工业、建立独立完整的工业体系”，到“六五”至“七五”时期的“搞好综合平衡，处理各方面关系”，到“八五”至“十五”时期的“解决温饱问题的人民生活为主，强国和富民相统一”，到“十一五”至“十三五”时期的“以科学发展观、新发展理念为统领，实现从总体小康到全面建设小康社会”，再到“十四五”时期的向“立足新发展阶段，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的方向前行。生态环境保护规划理念也伴随着社会经济发展重点不断更迭，“五五”至“八五”时期，主要针对工业污染，重点是加强工业矿业和重点城市污染治理，主要以污染治理为主，“九五”环保规划中则提出“可持续发展战略”思想，并在“十五”环境保护规划中进一步强化，“十一五”环境保护规划则明确了“建设环境友好型社会”的理念，提出要“深入实施可持续发展战略”。“十二五”环境保护规划中提出“加快建设资源节约型、环境友好型社会”，提出了“坚持在发展中保护，在保护中发展”的战略思想，“十三五”生态环境保护规划中则提出落实“创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，提出加强生态文明建设并明确“以提高环境质量为核心”。习近平总书记提出的“两山”理念在“十二五”“十三五”等各类生态环境保护规划中均得到体现。习近平生态文明思想“八个坚持”则在“十四五”生态环境保护规划中贯彻落实，成为规划编制重要指导思想。

　　1.3 规划层级不断提升，与国家环保事业发展紧密结合

　　1974年，国务院成立了环境保护领导小组，围绕大中型工矿企业和“三废”治理，强化城市环境综合整治等方面，编制了第一个环保规划。1982年，国家设立城乡建设环境保护部，内设环境保护局，结束了“国务院环境保护领导小组办公室”10年的临时状态，随后“七五”环境保护计划首次独立印发。1988年建立了直属国务院的原国家环境保护局，自此环境管理机构成为国家的一个独立工作部门开始运行。接着，“八五”环境保护计划中环境保护指标首次纳入国民经济和社会发展规划，“九五”环境保护计划首次经国务院批准实施。1998年，原副部级的国家环境保护局被提升为正部级的国家环境保护总局，将国务院原环境保护委员会职能、分散在原电力工业部等各工业行业主管部门的污染防治职能进行整合归并。随后，“十五”环境保护计划重点加强了“三河、三湖、两控区”等环境保护重点区域的污染防治工作，而“十一五”环境保护规划首次由国务院印发。2008年，成立环境保护部，进一步整合提升环境监管和政策管理整体能力，在这一形势下，“十二五”环境保护规划则从被动应对环境污染的治理型约束性规划向主动引导经济社会发展的战略性规划转变。“十三五”生态环境保护规划以提高生态环境质量为核心，更加突出了生态保护修复内容，明确了环境治理与生态保护修复协同联动。2018年，组建生态环境部，把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来，进一步强调统筹好地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、大气污染防治和应对气候变化，为“十四五”生态环境保护规划编制明确了边界。

　　1.4规划体系不断拓展，积累较为丰富的实践经验

　　随着国家生态环境保护工作全面深入推进，尤其是自“八五”时期开始，规划体系得到迅速发展，形成了以五年环境保护规划为统领，专项规划、区域规划为支撑的生态环境规划体系，呈现了“横向+纵向”的二维结构。横向上，以水、大气、应对气候变化、生态保护、固体废物、噪声环境规划等不同环境要素的污染控制规划为主。纵向上，按照行政管理层次形成了国家-省-市环境规划的层级体系。此外，为适应不同时期环境保护工作需求，还探索开展了战略型规划、目标型规划、空间型规划、创建型规划等规划类型[4]。战略型规划其理念超前、规划期限长、创新性强、探索意义大。目标型规划是主要规划类型，一般以五年为一周期，是我国生态环境政策措施落实的主要手段。经历十余年探索，空间型规划在地方做了大量实践，为构建“三线一单”等生态环境分区管控体系提供了技术支撑和实践基础。环保模范城市创建规划、生态省(市、县)创建规划、“两山”理念实践规划是在推进生态文明建设方面作出的积极探索。

　　1.5 规划技术方法不断迭代，新技术逐步应用

　　环境保护规划编制工作刚起步时，数据模拟、空间表达等技术条件落后，图形表达少，且大多数靠手工完成。1990年代左右，计算机辅助设计等技术开始在规划工作中加以应用。进入21世纪前后，以“3S”技术为代表的地理信息技术蓬勃发展，给规划信息化技术提供了技术支撑。近年来，随着生态环境管理转型的不断推进，生态环境治理更加关注与社会经济系统的交互影响和生态环境系统治理以及源头管控。在此形势下，数据库技术、模型模拟技术、可视化技术等逐步得到应用，拓展了规划技术方法的广度和深度，提升了规划编制的精细化、信息化和空间化水平。环境空间规划技术、规划情景分析技术、产业代谢分析技术、环境足迹技术、环境系统模拟仿真技术、生态资产评估核算与损害鉴定技术、环境管理目标制定技术、环境风险管理技术、环境政策评估技术、环境经济学分析技术、环境舆情分析与管理技术、环境行为模拟与分析技术等规划关键技术得到快速发展[19]。

　　1.7生态环境保护规划存在的主要问题

　　1.7.1综合规划统领作用需要进一步加强

　　国家五年生态环境保护规划是党中央、国务院对五年时期内生态环境保护工作的总体部署和目标要求，是生态环境领域的综合规划，需要各层级各领域贯彻落实。从五年规划实施情况看，在不同层级上，省、市、县各级政府和生态环境部门一般都能依据国家五年生态环境规划提出的目标任务要求，结合本地区实际情况制定相应规划并加以贯彻落实，但不同层级规划存在边界模糊、重点不清晰等问题。尤其是省级层面规划未能起到在国家级和市县级生态环境规划之间的承接作用;市县级规划受制于上级规划不太明确的目标要求和相对有限的编制力量，操作落地性不强。从领域来看，五年生态环境保护综合规划发布层次高，承载内容多，需要衔接协调时间长，滞后于一些要素领域生态环保专项规划出台。此外，综合规划目标任务实施和工程资金保障受要素领域生态环保专项规划影响较大，需要专项规划给予规划落地实施支撑;而大气、水、土等重点要素领域的专项规划相对独立，规划目标任务实施较为单一，部分工程任务内容有中央财政专项资金保障，且常常与考核紧密挂钩，在实施过程中更能引起地方重视，因此相对综合规划，专项规划的推动实施更加有力。

　　1.8 规划实施管理需要进一步强化

　　目前还没有专门的生态环境规划相关立法，关于各类规划的法律条文散落在我国《环境保护法》和各类环境要素污染控制的有关法律中，未明确规划得到审批后的法律地位，规划实施的强制性没有法律依据。此外，尽管目前规划在目标分解、责任压实和实施信息平台构建等方面做了一些实践工作，但整体上还存在“重规划编制、轻规划实施”的现象，大多数规划实施监督缺少有效抓手[20]。原因有5个方面：一是一些规划对目标指标、任务措施和投资等内在关系分析不足，导致目标指标和规划任务存在脱节现象，主要任务对关键指标目标完成可达的支撑有待进一步加强。二是规划空间基础薄弱，边界范围不清晰，与国土空间规划融合较难，难以实现目标任务精细化落地和匹配管理，影响规划落地实施的效力。三是市县层面规划实施需要以工程为抓手进行推动，而大多数规划对支撑规划任务实施的项目工程谋划不够深入，导致规划实施可行性无法得到保障，具体落地实施没有明确的考核要求，工程实施资金得不到保障。四是在规划实施过程中，存在各部门分工不明、部门推诿扯皮等现象，还未形成生态环境保护的“大环保格局”，规划实施合力打折扣。五是规划实施效果的评估能力和手段较弱，表现为评估资源信息短缺、评估过程缺少公众参与、缺乏量化指标等。此外，规划评估、考核、激励、奖惩等约束奖惩机制还需要进一步建立健全，使之能够解决规划被人诟病的“墙上挂挂，纸上画画”现象。

　　1.9 规划技术支撑还需要进一步强化

　　生态环境规划编制专业性较强，规划编制需要技术标准体系支撑。虽然目前已经建立了较为完备的环保标准体系，但在规划技术方法、标准规范等方面，仅有关于环境现状调查与评价、环境功能区划等技术指南，在规划目标指标制定、环境模拟与预测、规划方案优选等方面尚未形成统一的技术规范，主要依靠对其他领域(如规划环境影响评价、“三线一单”)技术导则的借鉴或者针对每一类生态环境规划发布的规划编制指南，导致规划编制技术方法、标准规范体系不连续，需要推动传统规划技术向多领域技术融合和全过程管理技术转变。在推动减污降碳协同增效的总要求下，随着进一步满足社会经济综合决策和环境精细化管理的需求，规划空间化、信息化、定量化、可视化技术水平还需要加强。现阶段规划技术更多注重应用实践，而基础理论研究相对薄弱。40多年来，生态环境规划的编制方式、目标任务、技术方法等处在不断变化之中，可以预见的是未来规划仍将进一步发展，这是发展的基本规律，也是必然要求，需要建立健全适应我国有关国情的生态环境规划理论体系。此外，由于目前从事规划编制的门槛较低，第三方社会服务市场混乱，专业技术人员素质参差不齐，出现了“低价竞争”“用规划编规划”“全民皆能规划”等怪象，规划编制实施的行业规范和技术人员支撑力量保障需要加强。同时，地方基层环境规划管理人员严重缺乏，不能满足规划编制实施的管理需求。